El estado actual de la integración europea - soberanía y subsidiaridad.

La integración europea constituye sin duda uno de los procesos políticos más importantes y originales de la segunda mitad del siglo XX. Nació como resultado de una guerra fratricida que había dejado a Europa destruida, empobrecida, militarmente débil frente a los colosos norteamericano y soviético, y además dividida en dos bandos que parecían irreconciliables. Su importancia reside en el haber permitido superar los conflictos que durante siglos habían ensangrentado al Continente (y por extensión al mundo del que Europa era el centro) y transformado antiguas rivalidades y odios en amistad y cooperación, logrando constituir un bloque económico-comercial compacto e unido, hoy el más importante por PNB y participación en el comercio y la cooperación mundial, además dotado de una moneda propia, el euro. Su originalidad consiste en el haber adoptado desde el principio (la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero) un modelo de organización que se alejaba en parte del sistema clásico de los organismos internacionales del tipo de la ONU y de las organizaciones regionales surgidas en la posguerra y todas basadas sobre el principio de la cooperación entre Estados soberanos, introduciendo una parte de “supranacionalidad”, con estructuras dirigentes independientes por su funcionamiento de los Estados miembros: la Alta Autoridad de la CECA y del EURATOM, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de la Comunidad, después Unión, Europea.  Tal fue la intuición fundamental y decisiva, aunque en su momento muy controvertida, de Jean Monnet y de los otros “Padres de Europa”: Adenauer, De Gasperi, Schumann, Spaak (los tres primeros, hay que recordarlo, unidos por su origen en ese ambiente político democrático y cristiano que ya se identificaba con las ideas maritanianas). Al mismo tiempo, se decidió atribuir a estos organismos de tipo nuevo competencias exclusivas: en el caso de la CE, la unión aduanera, la realización del mercado único, el respecto de la competencia, la política comercial exterior, la preservación de los recursos marinos.
Desde el principio, se trató sin embargo de un modelo mixto: al lado de los órganos supranacionales subsistieron los órganos del tipo clásico, formados por los Estados miembros (para la UE: el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros), competentes por la aprobación de toda decisión de política económica de la Comunidad, la iniciativa en los casos de competencia exclusiva quedándose sin embargo como privilegio de la Comisión, y el Tribunal actuando come órgano judiciario superior a cualquier otro de los Estados miembros; al lado de los  poderes comunitarios exclusivos, subsistieron funciones “compartidas” entre la Comunidad y los Estados Miembros (el caso clásico es la Política Agrícola Común), funciones “complementarias”, donde la Comunidad actúa sólo en apoyo y a pedido de los Estados miembros; y subsistieron, por supuesto, amplias funciones como prerrogativa exclusiva de la soberanía nacional (seguridad interior y exterior, política exterior, justicia, política fiscal, obras publicas, educación, cultura etc.)  
A la base de ese modelo mixto hay una ambigüedad de fondo entre dos visiones de la integración europea que existe, se puede decir, desde el primer día: una visión que podemos llamar “unitaria” y que se plantea como objetivo último, aunque no inmediato, una substancial integración política que, aún sin borrar las individualidades e historias nacionales, logre hacer de Europa un Ente de tipo federal o confederal dotado de política exterior y defensa única y con amplias competencias en otras áreas; y una visión que quiere limitar la integración al aspecto económico-comercial, mirando a la Unión Europea como un amplio y fuerte Mercado Común, eventualmente dotado de la posibilidad de actuar en otras áreas, con el acuerdo de los Estados miembros   y en forma cooperativa e intergubernamental. Esta visión limitativa suele ser atribuida habitualmente, y con razón, a Gran Bretaña; pero los ingleses no son los únicos en promoverla: más allá de la retórica habitual, otros países, incluso los más “europeístas”, como Francia, Alemania, la misma Italia, en algunos momentos España, Países Bajos y ahora Polonia, en la realidad se muestran reacios a aceptar en pleno las consecuencias de una Unión verdadera, con la inevitable cesión de una parte cada vez más grande de soberanía y, por lo tanto, de poderes nacionales que a cualquier gobierno le costa abandonar. A esto se agrega el hecho incontestable de que las opiniones públicas, en la mayoría de los Países europeos, aunque estén acostumbradas a la dependencia cada vez mayor de la vida nacional de las decisiones tomadas en Bruselas, miran con recelo a aquella suerte de súper gobierno sin cara visible y quedan por lo demás aferradas a tradiciones, especifidades, quizás privilegios, de sus patrias grandes o pequeñas, a las que temen de renunciar. Así que se puede tranquilamente afirmar que la integración europea, este gran movimiento ideal del siglo XX, aunque tenga a sus entusiastas en todos los países de Europa (incluso Inglaterra), no tiene un respaldo popular tan amplio, fuerte y contundente que valga a superar las reservas, contradicciones y cálculos de los gobiernos y burocracias nacionales: más bien, cuando gobiernos y eurocracia logran ponerse de acuerdo por un paso adelante en el camino de la integración, ocurre que son los pueblos, llamados a decidir por referéndum, a rechazar cada avance. Y sin embargo, la historia de 50 años de integración europea, aunque lenta, controvertida y no siempre lineal, se presenta en definitiva como un progreso continuo y ascendiente, según una dirección y hacia un “punto omega” (como habría dicho Teilhard du Chardin) quizás todavía alejado y no del todo preciso, pero definible en su esencia. Por un lado, la Comunidad ha ampliado constantemente su territorio, pasando de 6 miembros a 9, a 10, a 12, a 15, a 27 (con cuatro o cinco Países todavía candidatos),  cumpliendo substancialmente con su vocación paneuropea; por otro lado, el progreso institucional, desde el Tratado de Roma de 1957 hasta el Tratado de Niza de 2001, pasando por los Tratados del Acta Única de 1986, Maastricht 1991, Ámsterdam 1997, y por la elección directa y popular del Parlamento Europeo y la institución del Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno (organismo máximo de la Unión), ha sido también constante y ascendiente: la Comunidad se ha ornado Unión, sus competencias no exclusivas han sido ampliadas a las áreas más variadas, la cooperación entre los Estados miembros se ha extendido a materias de prerrogativa nacional, se han definido reglas de voto por mayoría ponderada que deberían facilitar el proceso (cada vez más complicado debido al aumento del número de los miembros) de la toma de decisiones, el Parlamento Europeo ha aumentado sus poderes y la Comisión su área de actividad, las decisiones del Tribunal en materias de competencia comunitaria han adquirido superioridad con respeto a los sistemas jurídicos nacionales, se ha creada la Moneda Común, se han establecido las reglas y estructuras de una Política Exterior y de Seguridad Común (Comité Permanente, Alto Representante. Secretariado, Oficina de Planes etc.) y actuado las primeras operaciones militares de mantenimiento de la paz puramente europeas; los Estados miembros se han comprometido a coordinar sus respectivas políticas económicas y la Unión ha adquirido la posibilidad de control y monitoreo de las economías y finanzas nacionales; en áreas como la seguridad, el antiterrorismo, la cooperación judiciaria, la educación universitaria, las redes de transporte, la cooperación entre Estados miembros en el ámbito de la Unión es prácticamente la regla. Todo eso, por supuesto, es el resultado en buena parte del dinamismo interno generado por el mercado único y de las presión de las realidades externas que imponen acciones o reacciones a escala europea; pero ha sido posible, a mi aviso – a pesar de las resistencias puntuales de  algunos gobiernos o burocracias nacionales e incluso de algunas opiniones públicas - gracias a dos factores esenciales: por un lado, el compromiso alemán a aceptar reglas europeas más estrechas (incluso la renuncia a la moneda nacional) como contrapartida de la aceptación europea (sobretodo francesa) de la unificación alemana; por otro lado, el hecho de que a cada paso adelante, a cada progreso en la competencia o poderes comunitarios, se le han agregado una cláusula restrictiva (en particular el principio de “subsidiariedad”, de origen católico, que postula que el Ente más grande no debe hacer lo que entes menores, o la sociedad civil, pueden hacer mejor), o verdaderas “salvaguardias” dirigidas a proteger el interés nacional: ejemplo entre todos, el mantenimiento de la regla de la unanimidad absoluta en las decisiones a cualquier nivel sobre política exterior y de seguridad, y la reserva explicita en materia de defensa común, a favor de las prerrogativas de la Alianza Atlántica, de la que la mayoría de lo Estados europeos son también miembros y que para muchos (no solamente Inglaterra) mantiene absoluta prioridad.
En sumo, a pesar de los progresos substantivos e indudables realizados en cada Tratado, en ninguna etapa se ha cumplido el paso definitivo y definitorio hacia el “punto omega”; en ninguna etapa se ha realizado el objetivo pleno y real de una Unión Política. Y, por cierto, en ninguna etapa, incluso Niza, se ha logrado instalar un sistema de toma de ponderación que torne realmente razonable el proceso de toma de decisiones, tradicionalmente sometido a difíciles y largos regateos, pero ahora aún más complejo por el número tan elevado de Países miembros.
El proyecto de Constitución Europea, lanzado en 2003, nació de la profunda frustración de tantos europeos por el fracaso de la política exterior, y de la propia solidariedad interna, de la Unión en la guerra de Irak y de la preocupación por la cohesión y la eficacia de la acción europea, con el inminente ingreso de una decena de nuevos miembros, además bastante no homogéneos por colocación geográfica e intereses tradicionales, y representó la ambición de cumplir “el” paso adelante necesario hacia una verdadera Unión Política: ambición, todos lo sabemos, doblemente frustrada. La Constitución intentaba  superar los tratados existentes recogiéndolos todos en un texto único (justamente del tipo “constitucional”) que substancialmente confirmaba todo lo adquirido en cincuenta años; había sin embargo innovaciones, ásperamente debatidas entre los delegados, que constituían en algunas áreas un progreso, en parte substancial en parte formal e incluso cosmético; se hablaba por primera vez de defensa común y de cláusula de asistencia mutua; se creaba una Presidencia permanente, abandonando el sistema actual de presidencia rotativas; se elevaba al Alto Representante a Ministro de Relaciones Exteriores y al mismo tiempo a Vicepresidente de la Comisión, unificando por primera vez los diferentes aspectos de la política exterior europea; se preveía un Servicio Diplomático Exterior de la UE; se creaba la Agencia Europea de Defensa; se modificaban las reglas de ponderación en materias comunitarias de manera a facilitar la toma de decisiones; se abrían a la cooperación comunitaria temas como el antiterrorismo, la seguridad, la inmigración, la energía. Se adoptaba como texto obligatorio la declaración europea de derechos humanos y laborales; se creaban incluso un himno y una bandera de la Unión. A pesar de todo eso, sin embargo,  tampoco la Constitución lograba cumplir el paso decisivo: las reservas quedaban abiertas (unanimidad en política exterior, primacía de la OTAN, subsidiariedad, reservas nacionales etc.) y el sistema mixto, con toda su ambigüedad, permanecía substancialmente integro en su principio. En definitiva, la Constitución intentaba crear un sujeto político nuevo, pero no daba vida a ninguna forma federativa o confederativa u otro modelo de verdadera Unión Política. Pero, paradójicamente, así fue interpretada, y rechazada, donde los pueblos se pronunciaron por referéndum directo, en Francia y Holanda (lo mismo habría ocurrido sin duda en Inglaterra y probablemente en otros países). En el derecho comunitario, un Tratado entra en vigor solamente cuando sea ratificado por todos los Estados miembros. La Constitución, por lo tanto, legalmente había muerto, pero el golpe político era aún más grave considerando el peso de Francia en Europa y su papel motor en la integración: si al nivel popular faltaba al proyecto integracionista el apoyo de Francia, sin hablar de otro País fundador de la Comunidad, Holanda, tradicionalmente europeísta, eso significaba que había en todo el proyecto un defecto de base: se abría así una crisis política y psicológica que iba a durar más de dos años: años en que los lideres europeos se interrogaron ansiadamente como salir  del impasse y retomar el camino hacia delante. La idea de considerar la Constitución como superada se imponía en la realidad, pero algunos Países se recusaban a aceptarla formalmente y, de hecho, casi todos completaron sus respetivos procesos de ratificación, como si el Tratado fuese destinado a entrar en vigor. Esta larga crisis fue superada solamente cuando el nuevo Presidente francés, Sarkozy, con inteligencia pragmática,  declaró formalmente que la Constitución estaba muerta y enterrada y propuso un camino de salida: sacar del texto constitucional algunas normas verdaderamente esenciales para el funcionamiento de la UE, reunirlas en un Tratado ordinario sin ambiciones o presentación constitucional, y seguir adelante. La iniciativa fue aceptada y dio lugar al Tratado de Lisboa, firmado en diciembre de 2007 (en realidad, se trata de dos tratados: uno sobre la Unión Europea y otro sobre su funcionamiento, pero es legítimo considerarlos como un conjunto) y la atmósfera en Europa volvió a serenarse. De hecho, desechando los aspectos más ambiciosos y controvertidos de la Constitución, y su vocación “federal”, el Tratado dictaba normas significativas en materia de representación externa de la UE (Presidencia permanente), ponderación de votos para impedir minorías de bloqueo, tamaño y poderes de la Comisión, carácter obligatorio de la declaración europea sobre derechos humanos; ampliación de las áreas de competencia no exclusiva de la UE – y por lo tanto de la cooperación entre miembros en el ámbito comunitario - a temas como la seguridad, la inmigración, la política económica, la cooperación judiciaria, el antiterrorismo, la energía. Además, repetía las normas de la Constitución en materia de política exterior y de seguridad y de defensa común, incluidas la transformación del Alto Representante en Ministro de Relaciones Exteriores y Vicepresidente de la Comisión, la creación de una Agencia de Defensa y el vinculo de alianza entro los Estados miembros. Se mantenían, por supuesto, las reservas y limitaciones ya previstas en la Constitución, y tampoco el Tratado de Lisboa creaba una verdadera Unión Política. Los pasos adelante, sin embargo, eran muchos y serios.
Se esperaba un proceso de ratificaciones bastante ordinario y tranquilo. Pero Irlanda, por razones constitucionales internas, tuvo que someter el Tratado a referéndum popular y el pueblo irlandés, como sabemos, lo rechazó. Además serias dudas constitucionales se manifestaron en otros países, como Polonia, donde el Presidente de la Republica se recusaba a firmar la ley de ratifica, y en la Republica Checa y Gran Bretaña, donde una parte de la clase política pedía también un referéndum, lo que pondría en seria duda la ratificación de aquellos Países. Una cumbre europea, convocada luego después del voto irlandés, no logró tomar ninguna decisión concreta (ni, a mi aviso, podía tomarla, las cosas desde el punto de vista jurídico siendo las que son): se limitó a declarar que el proceso de ratificación en los demás Países miembros seguiría adelante y que en octubre el Consejo Europeo se reuniría nuevamente para tomar nota de la situación y deliberar. Detrás de esa posición había la esperanza que, si el Tratado fuese ratificado por todos salvo Irlanda, se podría reabrir la cuestión con este País: eso ya había ocurrido con Dinamarca, que en 1992 había rechazado el Tratado de Maastricht, y con la propia Irlanda, que en 2002 había rechazado el Tratado de Niza: ambos Países repitieron el referéndum, con reservas y condiciones negociadas por la UE y aceptadas por los demás miembros y en ambos casos el Tratado acabó siendo aprobado. En ese caso. sin embargo, es legítimo preguntarse qué tipo de concesiones, exenciones y salvaguardias podrían concederse a Irlanda y eventualmente a otros: podría imaginarse una cláusula de exención de las obligaciones de defensa común, pero ¿Cómo exentar a uno o más Países  de las normas en materia, por ejemplo, de sistema de voto o de representación externa?
De toda manera, la Presidencia francesa, empezada el 1 de julio de este año, se empeñó decididamente en ese camino, aunque sin demasiados resultados hasta la fecha.
En sumo, al día de hoy, el futuro del Tratado de Lisboa parece al menos dudoso y la atmósfera en Bruselas es bastante pesada.
¿Qué pasa si el Tratado acaba siendo rechazado? Desde el punto de vista legal, nada, Los tratados antecedentes siguen aplicándose y la Unión funcionando con las reglas vigentes. Desde el punto de vista político, sin embargo, se abriría una crisis profunda y difícilmente sanable a corto plazo: se demostraría que la visión limitada de la integración (una Unión aduanera con funciones complementares) habría ganado, o al menos que el debate sobre una integración política más profunda sería hoy sin sentido. Pero no se trataría tan solo de un alto en la construcción europea: una parada en un proceso como este conlleva inevitablemente el riesgo de una regresión, un retorno al predominio de los intereses y egoísmos nacionales tanto en las áreas de competencia comunitaria cuanto, y más, en las materias objeto actual o posible de cooperación inter comunitaria: en otras palabras, las tendencias disociativas que coexisten desde el principio con el ideal integracionista, volverían a prevalecer. Sería casi inevitable que prosperen entre miembros dos líneas de acción que varios expertos vienen proponiendo: que por el próximo Tratado los miembros tengan la elección entre aprobarlo o salir de la UE; y que se forme al interior de la UE un grupo de Estados miembros dispuestos a avanzar más rápidamente y de manera más cohesiva en el camino de la integración y en la adopción de acciones comunes. Puede ser que esa tendencia se manifieste imparable también en el caso de que el Tratado de Lisboa sea finalmente aprobado. En ese caso, sin embargo, una “Europa a dos velocidades”,  una “Europa con un núcleo duro”, sería menos impelente; los problemas de funcionamiento y de representación externa de la UE quedarían facilitados, la cooperación inter comunitaria se ampliaría a áreas cada vez más importantes de la vida europea.
Sin embargo, tampoco la ratificación del Tratado  solucionaría verdaderamente el problema de base de una Europa que quiera alcanzar (o recuperar) un status de potencia política e militar y no solamente económico-comercial.
A esa altura, tres preguntas parecen legítimas:
1.    ¿Qué explica la hostilidad de una parte importante de las opiniones públicas a cada avance en la integración?
2.    Más allá de un abstracto “ideal europeísta” ¿Es realmente necesaria una unión más estrecha?;
3.    ¿Cómo puede realizarse en los hechos? ¿Cuáles son los obstáculos reales?
A la primera pregunta hay que contestar que la Unión, y los Gobiernos europeos, son en parte responsables del poco entusiasmo popular. La vida comunitaria se desarrolla en una especie de Olimpo comunitario, en mano a una clase de expertos, políticos y burócratas, que se han comportado históricamente como una suerte de casta sacerdotal, abstracta del mundo real, al que no han logrado (y a veces ni siquiera intentado) explicar y acercar la Unión; además, en muchas circunstancias, los propios gobiernos nacionales han encontrado conveniente y fácil culpar a Bruselas de los problemas y carencias de su propia gestión. A menudo, la Unión ha sido vista o presentada más como un controlador, y un límite, incomodo, que como una ayuda. Un fracaso particular en esta política (o falta de política) de comunicaciones, tiene que ver con el carácter abstracto (sino nebuloso) de las decisiones por las cuales se ha de vez en cuando interpelado al pueblo soberano. El debate sobre la Constitución, y su rechazo en Francia, son a ese respeto ejemplares: se intentaba hacer leer y comprender a millones de electores totalmente ignorantes de la vida institucional de Bruselas y de sus problemas un texto de más de 460 artículos, que trataba de organismos y sistemas de votos, derechos abstractos, y desafiaba incluso a los especialistas; y eso, mientras el interés, las preocupaciones, los anhelos, de los franceses (como del mayoría de los pueblos europeos) se concentraban sobre temas muy concretos y por los cuales Europa no parecía ofrecer soluciones: economía, empleo, inseguridad, competencia china, delocalización, inmigración, energía…Claro está que Europa no encontrará un lugar en la mente y en el corazón de la gente, que es lo que en definitiva cuenta, si no se mostrará capaz en los meses y años venideros de enfrentar concretamente los temas que preocupan a todos y no justificará de esta manera su razón de ser.
La respuesta a la segunda pregunta es obvia: el número y el tamaño de los problemas de todo tipo a que se enfrentan las sociedades europeas tanto en su interior (economía, empleo, seguridad, inmigración, energía, medio ambiente, educación, progreso científico) que al exterior (relaciones con Rusia, con China, con el Islam), son tales que ningún País europeo está en condiciones de enfrentarlos aisladamente: solamente una Europa unida, cohesiva y fuerte, tiene la esperanza, y la capacidad, de enfrentarlos (el límite siendo que tampoco una Europa unida podría resolver la mayoría de ellos sola, sin una amplia solidariedad occidental). Hay que agregar que se trata de un interés no solamente europeo: todo el mundo, y seguramente los Países afines a Europa como los de América Latina, tiene interés a que Europa actúe como un polo cohesivo y estabilizador, un punto importante de referencia y equilibrio. Las experiencias recientes lo prueban: cuando Europa se ha mostrado dividida y por lo tanto paralizada, como en Irak, la guerra no han tenido ningún freno; cuando Europa ha logrado moverse de manera determinada y activa, como en la crisis del Líbano de 2006 y en la crisis entre Rusia y Georgia, su papel ha sido ampliamente positivo.
A la tercera pregunta, la respuesta es también obvia: a una verdadera integración política siguen oponiéndose hábitos, tradiciones, egoísmos, intereses nacionales distintos y a veces opuestos. Si esto era cierto cuando la Comunidad constaba de un reducido número de miembros, todos de Europa Occidental, aún más es manifiesto hoy por parte de algunos nuevos miembros, sobretodo Polonia. Pensar que ciertos países acepten el sacrificio de sus posiciones nacionales en nombre de un interés superior y común – o acepten las reglas de voto para tornar posibles decisiones por mayoría – en materias que se consideren de interés primario, se ha manifestado, hasta hoy, una utopía. Se ha visto claramente durante la crisis Rusia-Georgia, cuando – mientras la Presidencia francesa llevaba a cabo en nombre de la UE una delicada iniciativa diplomática, Polonia firmaba con Estados Unidos un acuerdo por la instalación en su territorio de misiles nucleares de medio alcance, que no pueden ser dirigidos en realidad que contra la misma Rusia.
Y sin embargo,- y a pesar del pesimismo que parece justificarse presentemente - es esta utopía que subyace a la integración europea desde su comienzo y que tendrá que seguir inspirándola en el futuro, en la esperanza que sean los hechos, internos y externos, con su propio dinamismo, a hacerla realidad. No para borrar la amplia diversidad de las historias, tradiciones, intereses, culturas de los pueblos europeos, ni imponer una supranacionalidad anónima, generalizada, sufocante y contraria a la subsidiariedad; sino para unir los recursos y la fuerza de los europeos donde es necesario, útil y posible, según la regla del máximo bien común.

Notas:

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Bibliografia:

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